nieuwsbrief

Inschrijven op de gratis nieuwsbrief

 

Stel je voor dat de inkomenssteun aan landbouw verdwijnt. Wat dan?
12.12.2016  Europees landbouwbeleid na 2020

De vraag wat er zou gebeuren indien de inkomenssteun aan landbouw door Europa afgeschaft wordt, bracht Belgische en Nederlandse landbouweconomen eind vorige week samen op het Proefbedrijf Pluimveehouderij te Geel. De beide nationale netwerkverenigingen (BVLE en SLE) organiseerden een brainstorm in het licht van de hervorming van het Europees landbouwbeleid in 2020 en de uitspraken van de Nederlandse landbouwminister Martijn van Dam eerder dit jaar. Toen van Dam voorzitter was van de Europese Landbouwraad opende hij de discussie over de rechtstreekse inkomenssteun. Boeren moeten hun inkomen uit de markt halen, vindt van Dam, die de landbouwsubsidies meer wil richten op innovatie en maatschappelijke doelen. De discussie tussen landbouweconomen ging grotendeels dezelfde richting uit. Je schaft de miljarden euro’s steun aan landbouw niet af maar koppelt de subsidies meer dan dat vandaag het geval is aan grote uitdagingen zoals de klimaatverandering.

Als de Belgische (BVLE) en Nederlandse (SLE) netwerkverenigingen voor landbouweconomen samen een studiedag organiseren, dan vraagt dat om een thema dat grensoverschrijdend weet te boeien. De vraag wat er zou gebeuren als de inkomenssteun aan landbouw verdwijnt, is daar wonderwel in geslaagd. Eigenlijk hoeft dat niet te verbazen als je weet welke inzet die vraag heeft. In de periode 2013-2015 had de Europese Unie 145 miljard euro te spenderen. Daarvan werd 57 miljard euro gereserveerd voor landbouw en platteland, waarvan 41 miljard euro voor rechtstreekse inkomenssteun aan landbouwers. Dat lijkt bijzonder veel maar dit beleidsdomein is het enige dat de 28 lidstaten gemeenschappelijk hebben. Bovendien dalen de landbouwuitgaven. Ze spreken nog 28 procent van het EU-budget aan, in plaats van 32 procent tien jaar geleden.

Bruno Henry de Frahan van de UCL te Louvain-La-Neuve haalt de cijfers vooral aan ter illustratie van de centrale rol die inkomenssteun speelt in het huidige landbouwbeleid van de EU. Reeds decennialang zijn de jaarlijkse EU-subsidies van levensbelang voor het inkomen van boeren uit gans Europa. Ter illustratie een aantal cijfers die Joeri Deuninck van het Departement Landbouw en Visserij opdiepte. In Vlaanderen zijn er circa 22.500 landbouwers die in meer of mindere mate inkomenssteun genieten. Beeld je daarbij een bedrag in van om en bij de 9.000 euro per bedrijf. Nu is het nog wat meer, tegen 2019 zal het minder zijn. Naast de basisbetaling en vergroeningspremie zijn er ook Europese subsidies voor bepaalde doelgroepen: jonge landbouwers (afgerond 1.450 begunstigden in Vlaanderen), boeren met vleesvee (3.540) en kalvermesters (240). Vooral die laatste twee categorieën mogen ieder jaar een aanzienlijk bedrag bijschrijven op hun rekening: ongeveer 6.000 euro gemiddeld aan zoogkoeienpremie en een 9.000 euro per bedrijf dat de slachtpremie kalveren ontvangt.

witloof_LoonwerkDefour.geVILTNB.jpg

Door de meest recente hervorming van het landbouwbeleid (2014-2015) wordt de steun gelijker verdeeld maar de spreidstand is nog altijd groot. Aan de ene kant heb je behoorlijk veel (>3.500) landbouwers die minder dan 1.000 euro inkomenssteun genieten. Aan de kant van het spectrum heb je een 500-tal begunstigden die jaarlijks meer dan 40.000 euro krijgen van Europa. Richting 2019 verkleint hun aandeel en situeren meer landbouwers zich ergens tussen beide uitersten. Voor de grootste groep Vlaamse landbouwers gaat het om een bedrag tussen 1.000 en 7.500 euro. Vlaanderen opteerde niet voor een uniforme waarde per betalingsrecht maar blijft ook in 2019 nog vasthouden aan de historische referentiewaarde. Deuninck spreekt van “interne convergentie” om aan te geven dat de ‘duurste’ betalingsrechten afgeroomd worden en de ‘goedkoopste’ opgehoogd zodat beiden dichter gaan aanleunen bij het regionale gemiddelde.

Europese inkomenssteun is wat een vleesveehouder netto verdient
Rundveebedrijven zijn in Vlaanderen de voornaamste begunstigden van Europese inkomenssteun. Dat maakt van hen ook de belangrijkste verliezers door de hervorming. Voor een gemiddeld melkveebedrijf vermindert de directe steun van circa 20.000 naar 16.000 euro. Een vleesveehouder ziet zijn subsidies ‘afkalven’ van 11.500 naar 10.000 euro. Gemengde rundveebedrijven worden geconfronteerd met een premieverlies van 3.000 euro richting 2019, waar ze nu 23.000 euro ontvangen. Gemiddeld bestaat 24 procent van het bedrijfsinkomen uit Europese subsidies maar achter dat gemiddelde gaan grote verschillen schuil. Voor de periode 2007-2013 berekende het diensthoofd Studie van de Vlaamse landbouwadministratie de subsidieafhankelijkheid van elke deelsector. De verschillen zijn groot want je hebt sectoren die quasi niets ontvangen (sierteelt, fruitteelt en glastuinbouw), je hebt begunstigde sectoren die op eigen benen kunnen staan zoals de groenteteelt in openlucht en de intensieve varkens- en pluimveehouderij maar je hebt er ook die aan het Europese infuus liggen.

Alle aanwezige landbouweconomen fronsten de wenkbrauwen bij het zien van de steunafhankelijkheid van vleesveehouderij. Het bedrijfsinkomen van een vleesveehouder bestaat voor 99 procent uit Europese subsidies. Joeri Deuninck baseert zijn berekening op boekhoudgegevens die door de deelnemers van het Landbouwmonitoringsnetwerk meegedeeld worden aan de Vlaamse overheid. Het betreft gespecialiseerde vleesveebedrijven met een standaard output groter dan 25.000 euro. De tweede meest van steun afhankelijke bedrijfscategorie (57% van het bedrijfsinkomen) is akkerbouw-vleesvee. Gemengde rundveebedrijven zijn voor 43 procent van hun inkomen van Europa afhankelijk. Op akkerbouw- en melkveebedrijven en bedrijven die de combinatie van beiden maken, is dit ongeveer één derde van het inkomen.

verreiker.machine_LoonwerkDefour.geVILTNB.jpg

Wie bovenstaande cijfers in gedachten houdt, beseft plots hoe zwaar beladen het thema van de studiedag is. De directe steun doen verdwijnen, betekent zoveel als het inkomen van een vleesveehouder afpakken. Niemand zal de Nederlandse staatssecretaris voor Economische Zaken, Martijn van Dam, ongelijk geven wanneer hij zegt dat landbouwers hun inkomen uit de markt moeten halen. Boeren willen niet liever, alleen tonen de statistieken aan dat dit in bepaalde bedrijfstakken weinig realistisch lijkt. Al is dat misschien geen goede reden om alles bij het oude te laten. Het pleidooi voor verandering van Bruno Henry de Frahan (UCL) is gebaseerd op de analyse die de hervormingsgezinde econoom Alan Matthews maakt op zijn blog ‘CAP Reform.eu’. De aanhef van de blog “Europe's common agricultural policy is broken – let's fix it!” verraadt dat de Ierse professor op rust niet tevreden is met de huidige gang van zaken.

Hij is volgens de Frahan niet de enige ontevredene zodat je het historisch perspectief van de inkomenssteun moet kennen om te begrijpen waarom die er vandaag nog altijd zo uitziet. “De directe steun is er gekomen ter compensatie van het loslaten van de marktondersteuning. De aan productie gekoppelde betalingen werden later ingeruild voor bedrijfstoeslagrechten. Bij de jongste hervorming was er geen overtuigend bewijs waarom deze jaarlijkse uitkeringen te verkiezen zijn boven meer doelgericht financieel ingrijpen door Europa”, aldus Bruno Henry de Frahan, die aangeeft dat er sleet zit op de motivatie uit de jaren ’90. Twee jaar geleden onderging het huidige gemeenschappelijke landbouwbeleid een facelift. Directe inkomenssteun bestaat voortaan uit een basisbetaling en vergroeningspremie. Daarnaast wordt er doelgericht jongerensteun en gekoppelde steun verstrekt. Niet relevant voor onze regio zijn de extra steun voor landbouwers die actief zijn in een achtergesteld gebied en de zogenaamde kleine-boeren-regeling.

Voor wat hoort wat en voedselproductie volstaat niet
Gemiddeld maakt de directe inkomenssteun 47 procent uit van het inkomen van een landbouwer in Europa. “Dat varieert van zeven procent op een tuinbouwbedrijf tot 100 procent op extensieve vleesvee- en schapenbedrijven”, weet de Frahan. Problematischer vindt hij dat de steun niet terechtkomt bij de bedrijfsleiders die hem het meest nodig hebben. In de Europese Unie gaat 80 procent van de landbouwsubsidies naar 20 procent van de boerenbedrijven. Het merendeel komt zo terecht bij boeren die een bovengemiddeld inkomen genieten, wat volgens de Waalse landbouwonderzoeker aangepakt moet worden. Voor de toekomst stuurt hij aan op meer doelgerichte landbouwsubsidies, met meer effect op doelstellingen zoals klimaatmitigatie, biodiversiteit en risicobeheersing. Het vrijblijvende moet er volgens de Frahan uit. Hij heeft een contract tussen overheid en landbouwer-begunstigde voor ogen waarin duidelijk de tegenprestaties opgesomd staan. Dat kunnen milieuprestaties zijn, of andere maatschappelijke doelen. De tegenprestatie zal in elk geval als resultaat hebben dat de landbouwsubsidies minder ter discussie staan.

landschapselement.wilg.boom_LoonwerkDefour.geVILTNB.jpg

Je kan je afvragen wat het verschil is met de vergroening van het huidige landbouwbeleid die toch ook duidelijk een rechtvaardiging van de geldstroom richting landbouw is. Het zal minder vrijblijvend moeten zijn want de vergroening weet criticasters niet te overtuigen. De kritiek komt niet alleen van de milieubeweging, maar ook van het Nederlandse ministerie van Economische Zaken. Bert-Jan Ruissen windt er tegenover een select publiek van landbouweconomen geen doekjes om: “Draagt de vergroeningspremie substantieel bij aan de vergroening van het agrarisch gebied? Die vraag heeft best een kritisch antwoord als je kijkt naar de drie vergroeningsvoorwaarden. Behoud van blijvend grasland kost Nederlandse landbouwers geen moeite want dat areaal bleef stabiel. Ook gewasdiversificatie vraagt weinig extra want de meeste boeren teelden al drie of meer gewassen. En het ecologisch aandachtsgebied werd voornamelijk ingevuld met vanggewassen, een gangbare landbouwpraktijk, veel minder met landschapselementen zoals houtkanten.” Een vaststelling die overigens ook opgaat voor Vlaanderen want hier wordt 87 procent van het ecologisch aandachtsgebied ingevuld met groenbedekkers.

gras_LoonwerkDefour.geVILTNB.jpg

In Nederland heeft men dus de conclusie getrokken dat het landbouwbeleid ambitieuzer moet. Ambities die Ruissen als volgt samenvat: “Marktoriëntatie moet in het landbouwbeleid voorop staan ter versterking van de concurrentiekracht van de bedrijven. Middelen moeten doelgericht ingezet worden voor maatschappelijke doelstellingen zoals klimaat en biodiversiteit. Het huidige landbouwbeleid is erg gericht op de primaire sector terwijl we ook een voedselbeleid nodig hebben, dat meer oog heeft voor de consument. Tot slot is er een vereenvoudiging nodig van het wel erg complexe Europese beleid. De Nederlandse overheid vindt dat Europa zich voor zijn landbouwbeleid kan inspireren op de mondiaal overeengekomen duurzame ontwikkelingsdoelstellingen zoals gezondheid, verantwoorde productie en consumptie en klimaat. Ruissen: “Europa wil minimaal 20 procent van zijn budget klimaatgerelateerd inzetten. Volgens de Europese Commissie gebeurt dat reeds binnen het beleidsdomein landbouw maar de Rekenkamer bekritiseerde die analyse. Het ligt er maar aan wat je beschouwt als een klimaatmaatregel.”

Wat verwachten landbouweconomen van het landbouwbeleid?
Financieel zwalpende landbouwbedrijven overeind houden, kan in de ogen van onze Noorderburen geen beleidsdoelstelling van Europa zijn. Tenminste geen doelstelling voor het landbouwbeleid want dat neigt eerder naar sociaal beleid. Een andere reden waarom het Nederlandse ministerie kritisch staat tegenover inkomenssteun is de gedachte dat de hectaretoeslag zich vertaalt in een hogere grondprijs. Harde bewijzen die dat ondersteunen zijn niet voorhanden, maar het spookt wel in de hoofden van beleidsmakers. Zelfs prijsvolatiliteit is geen argument dat Nederland doet plooien voor landbouwsubsidies. Terwijl Frankrijk staat te schreeuwen om een oplossing vanwege Europa, kijkt Nederland in de eerste plaats naar de sector om zelf in een oplossing te voorzien voor marktschommelingen.

industriegroenten.akkerbouw_LoonwerkDefour.geVILTNB.jpg

“Als econoom wil je in de eerste plaats dat overheidssubsidies niet marktverstorend werken”, zegt Roel Jongeneel van Wageningen Economic Research. “De markt gewoon zijn werk laten doen, lijkt het efficiëntst maar dit kan leiden tot een ongewenste inkomensverdeling. Directe inkomenssteun is best een nuttig instrument gebleken om in te grijpen op die verdeling. Pas het daarom aan, maar gooi het niet weg.” Inkomenssteun is als beleidsinstrument effectief gebleken, vraag is of het ook efficiënt is. Alleszins efficiënter dan marktondersteuning want dat heeft slechts een indirect effect op het landbouwinkomen. De benchmark met het inkomen van niet-landbouwers leert Jongeneel niets. Net zoals de Frahan struikelt hij namelijk over het gebrek aan informatie omtrent het inkomen dat landbouwers realiseren met andere dan landbouwactiviteiten. Beiden vermoeden dat het inkomensverschil kleiner is als je alle inkomsten van een boerenfamilie optelt. Een minpunt van inkomenssteun vindt Jongeneel dat het niet-winstgevende bedrijven in de benen houdt zodat zij een belangrijke productiefactor als grond blijven bezetten.

Dat alles brengt hem tot het besluit dat directe steun relevant is op voorwaarde dat je het op de goede manier inzet. Goed is hier synoniem voor ‘doelgericht’. De huidige vergroeningspremie is geen goed voorbeeld want die is, alsnog Roel Jongeneel, verkapte inkomenssteun wegens niet resultaatgericht. Het alternatief voor een behoud mits bijsturing, namelijk de inkomenssteun radicaal afschaffen, zou volgens Jongeneel resulteren in een daling van het landbouwinkomen en een verdere schaalvergroting van bedrijven. De herstructurering binnen de sector zou versnellen en geen econoom zou zinnig kunnen voorspellen of er een positief effect is op de welvaart. Over welvaart gesproken, de zuinige Nederlander oppert een plafond aan inkomenssteun per bedrijfsleider zodat die laatste niet meer steun trekt dan een doorsnee burger op een jaar verdient.

Het draait om centen en wat we daarmee willen doen
Namens Boerenbond reflecteerde Luc Vanoirbeek over het Europese landbouwbeleid alvorens de vragenronde begon. “Centraal in de Europese discussies staat geld. Door de (budgettaire impact van) Brexit en een aantal ernstige crisissen verandert het kader waarbinnen je over landbouw discussieert. Het zou volgens ons vooral moeten gaan over het versterken van de positie van de boer. Met de aanbevelingen daaromtrent van de taskforce onder leiding van Cees Veerman zijn we tevreden. Ze zeggen veel over de richting die Europa uitgaat met zijn gemeenschappelijk landbouwbeleid. Producentenorganisaties kennen we in de groente- en fruitsector maar ook in andere sectoren moeten we die richting uit. Tegen prijsrisico’s moet de boer zich beter kunnen beschermen met instrumenten zoals futures, hedgefondsen en inkomensverzekeringen. En tegenover publieke diensten die landbouw verleent, staan publieke middelen. Als sector zullen we andere dingen moeten gaan doen dan voedsel produceren. Klimaat wordt bijvoorbeeld een centraal thema.”

Aan het eind van de studiedag barstte een levendige discussie los, waarbij argumenten voor en tegen inkomenssteun aan landbouw de revue passeerden. Het wordt hoe langer hoe minder evident dat landbouw steun geniet omdat Europa na de oorlog vooropstelde dat het nooit nog honger wou. In de Verenigde Staten kwamen belastingbetalers reeds in opstand tegen de landbouwsubsidies. Dat gebeurde in 2008 en 2009, toen de prijzen van soja en maïs piekten. In plaats van jaarlijks weerkerende betalingen kwam er een verzekeringssysteem dat het landbouwinkomen enkel spijst in de slechte jaren.

melkkoe.geVILTNB.jpg

Het woord dat samen met ‘landbouwsubsidies’ het meest in de mond genomen werd, was ‘targeting’. De steun aan landbouw moet meer doel- en resultaatgericht, tot zover is er onder landbouweconomen vrij grote eensgezindheid. Al roept dat meteen ook vragen op. Meer doelgericht, betekent dat nog meer regels? En bijgevolg ook meer controles die de overheid veel inzet van personeel en middelen kosten? Dat wringt met de gedachte dat het toekomstige landbouwbeleid de belastingbetaler meer waar voor zijn geld moet bieden. Misschien moet cofinanciering daarom de regel worden zodat het geld niet uitsluitend ‘van Brussel’ komt. Een eigen bijdrage van de lidstaten of regio’s naar het voorbeeld van het plattelandsbeleid kan zuinigheid in de hand werken.

Alles kan beter maar gelet op de verworvenheden van het Europees landbouwbeleid – voldoende en veilig voedsel en een levendige plattelandseconomie – vraagt het moed om volledig abstractie te maken van het huidige beleid. Zodra de landbouweconomen uitgedaagd werden om vrijuit na te denken over de gewenste situatie na 2020, kwamen de tongen los. Een Nederlandse beleidsmaker herhaalde dat de landbouwsector op termijn op eigen benen moet kunnen staan. Een Vlaamse landbouweconoom verwees naar Nieuw-Zeeland om aan te geven dat radicaal kappen met de landbouwsubsidies uit het verleden positief kan uitdraaien. En zijn Waalse collega meent te weten hoe je de inkomenssteun overbodig kan maken en de boeren blij: “Geef hen onderhandelingsmacht in de gesprekken met hun afnemers.” Maar de algemene teneur onder landbouweconomen bleef dat je het kind niet met het badwater weggooit. Maak een effectief beleidsinstrument als de inkomenssteun aan landbouw doel- en resultaatgericht. Wat voor beleidsmakers, belastingbetalers en natuurbeschermers vandaag niet vanzelfsprekend meer is en morgen misschien erg discutabel, wordt zo weer te verantwoorden.

De denkoefening van de Belgische en Nederlandse landbouweconomen over het landbouwbeleid na 2020 valt ogenschijnlijk vroeg. Toch zijn heel wat actoren er achter de schermen reeds volop mee bezig. In Vlaanderen hebben de landbouworganisaties en alle andere belangrijke stakeholders (voedingsindustrie, milieubeweging, enz.) hun standpunt meegedeeld aan minister Joke Schauvliege. Volgend voorjaar overhandigt de Vlaamse landbouwadministratie een voorbereidende nota aan de minister op basis van deze input en de knelpunten van het huidige beleid.

Bron: eigen verslaggeving

Beeld: Loonwerk Defour

Volg VILT ook via