Flashback 2004: Subsidiepolemiek door EU-uitbreiding
Door de Brexit krimpt de Europese Unie van 28 naar 27 lidstaten. Dat is nieuw want in het verleden werd de Unie altijd groter. De laatste uitbreiding dateert nog maar van 2013: Kroatië. Op 1 mei 2004 traden in één klap tien landen toe tot de Unie: Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië. Dat ging niet zonder slag of stoot en boezemde de landbouwers in de oude lidstaten angst in. Door de uitbreiding groeide de ongelijkheid binnen de Unie zodat het beleidsdomein landbouw zijn bijdrage moest leveren aan de cohesie. Dat betekende met geld over de brug komen voor de boeren in de nieuwe lidstaten want de regeringsleiders waren niet te vinden voor het optrekken van het Europese landbouwbudget.
In 1952 werd de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal opgericht door België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland. Sindsdien is de Europese Unie zeven keer uitgebreid en ondertussen telt zij 28 lidstaten zolang het Verenigd Koninkrijk nog aan boord is. De grootste uitbreidingsgolf dateert van 2004. Toen groeide de Unie richting Centraal- en Oost-Europa. De nieuwkomers waren onder andere Polen, Tsjechië, Hongarije, Estland en Letland. In totaal kwamen er tien nieuwe lidstaten bij. In 2007 volgden Bulgarije en Roemenië en in 2013 trad ook Kroatië toe tot de Europese Unie.
Door de omvang van de uitbreiding in 2004 is daar eindeloos over gediscussieerd in de oude lidstaten, ook in ons land. Zo noemde toenmalig Belgisch landbouwminister Jaak Gabriëls de toetreding van landen uit Centraal- en Oost-Europa een risico voor de voedselveiligheid. Toenmalig Europees landbouwcommissaris Franz Fischler benadrukte dat de kwaliteitsnormen geharmoniseerd moeten worden voor de uitbreiding. Al kon hij niet om de vaststelling heen dat de herstructurering van de landbouw en voedingsindustrie in Oost-Europa een werk van lange adem zou zijn.
In West-Europa was begin jaren 2000 de landbouw al op een moderne leest geschoeid, maar in landen zoals Polen, Slovenië en Litouwen was er voor elk goed georganiseerd landbouwbedrijf een veelvoud aan keuterboeren actief. Tien jaar na hun toetreding tot de EU wordt nog steeds een significant deel van de varkensstapel gehuisvest op zogenaamde ‘backyard farms’ met minder dan tien varkens. In Litouwen en Slovenië wordt ongeveer 30 procent van alle varkens gehuisvest op keuterboerderijen.
Het beeld dat de landbouw in een land als Polen in snel tempo industrialiseert klopt niet helemaal. Slechts een derde van de bedrijven houdt 400 of meer vleesvarkens. Ook het gemiddelde bedrijfsareaal in Centraal- en Oost-Europa is, ondanks een aantal mastodontbedrijven, aan de kleine kant. De landbouwsector in landen als Litouwen, Hongarije en Polen wordt anno 2016 nog altijd getypeerd door een groot aantal kleine boeren. Tsjechië vormt daarop een uitzondering want het telt ongeveer 26.000 landbouwbedrijven en voert de Europese ranglijst van grootste boerderijen aan. Het gemiddelde bedrijfsareaal is er 133 hectare groot terwijl het EU-gemiddelde in 2013 16 hectare bedroeg.
In Polen werkte begin jaren 2000 één op vijf van de inwoners in de landbouw. Nog steeds zijn er bijna anderhalf miljoen boeren actief en dat ondanks een leegloop van de sector sinds de toetreding tot de EU. Tussen 2003 en 2013 hield een derde van de Poolse boeren het voor bekeken. Toch boezemde de Oost-Europese landbouw de landbouwers in West-Europa angst aan. Niet zozeer omdat zij meteen zware concurrentie verwachtten uit die hoek maar wel omdat de nieuwe lidstaten hun deel van de koek zouden opeisen uit het landbouwbudget.
De Europese Commissie maakte er van bij het begin een evenwichtsoefening van. Landbouwsteun in de nieuwe lidstaten zou er niet identiek uitzien als de rechtstreekse inkomenssteun in de 15 oude lidstaten. Landbouwcommissaris Fischler achtte het verstandiger om tijdens het eerste jaar van de toetreding bijna de helft van het totaal aan landbouwsubsidies te reserveren voor plattelandsontwikkeling. “Mits teveel inkomenssteun aan de boeren zullen de bestaande structuren enkel vastroesten”, klonk het in 2002. Wat nog meer meegespeeld zal hebben, is dat de Europese Commissie een middenweg moest zoeken tussen de verwachtingen van de kandidaat-lidstaten en de beperkingen van de EU-begroting.
In 2004 kregen de Poolse en andere Oost-Europese boeren maar een kwart van de hectaresteun die gebruikelijk was in de Unie van 15 lidstaten. Een vergelijking met Griekenland zorgt voor de grootste ‘loonspanning’ want daar ontvingen boeren destijds 20 keer meer dan hun collega’s in de Baltische staten. Polen, de belangrijkste landbouwnatie onder de nieuwe lidstaten, beet hard van zich af en verzette zich lange tijd tegen het voorstel van landbouwsubsidiëring. Het wou niet als een “tweederangs lidstaat” behandeld worden.
De daaropvolgende jaren stegen de Europese landbouwsubsidies geleidelijk in de nieuw toegetreden landen, maar het verschil in inkomenssteun aan landbouw bleef. Het werd steeds moeilijk te rechtvaardigen waarom een Griekse boer ruim 500 euro per hectare ontvangt tegenover de 100 euro per hectare die gangbaar is in Estland, Letland en Litouwen. Pas bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in 2014 leek het er even op dat een volledige gelijkschakeling in de maak was. Zover is het overigens niet gekomen. Zowel hoge als lage toeslagrechten evolueren richting 2019 naar het Europese gemiddelde maar tot eenzelfde steunbedrag per hectare, waar de grond ook gelegen is, komt het niet.
Het waren niet alleen de landbouworganisaties in West-Europa die de Oost-Europese boeren hun inkomenssteun niet gunden. Heel wat regeringsleiders zagen het indertijd niet zitten om de gulle subsidieregeling open te stellen. Landen als Duitsland, Groot-Brittannië, Nederland en Zweden vreesden de budgettaire consequenties. Niet toevallig gaat het om landen die meer betalen aan de EU dan ze ontvangen. Het Europees Parlement was minder verdeeld dan de lidstaten en bepleitte consequent dat de inkomenssteun aan landbouw deel uitmaakt van de EU-regels.
Uiteindelijk zou er een aparte regeling worden opgezet voor de tien lidstaten die in 2004 toetraden en voor Bulgarije en Roemenië die in 2007 de Unie vervoegden. De ‘enkele areaalbetaling’ was bedoeld als overgangsregeling om de nieuwe lidstaten tegen 2014 voor te bereiden op het systeem van toeslagrechten zoals dat sedert de ontkoppeling van productie en subsidies (2005) in de oude lidstaten gold.
Zonder gebreken was dat systeem niet. Na een doorlichting hekelde de Europese Rekenkamer dat de areaalbetaling vooral ten goede komt aan een beperkt aantal grootschalige landbouwbedrijven. In 2012 becijferden de auditeurs dat 0,2 procent van de begunstigden in de nieuwe lidstaten meer dan 100.000 euro ontvangt en daarmee bijna een kwart van alle betalingen incasseert. Als Europa de ambitie had om landbouw en platteland in Oost-Europa te herstructureren en moderniseren, dan kon ze zich beter focussen op de grote massa aan kleinschalige boeren. In de nieuwe lidstaten bestond de landbouwsector immers voor een groot deel uit semi-zelfvoorzieningsboerderijen. Deze bedrijven commercieel levensvatbaar maken, daar was het Europa toch vooral om te doen.
