nieuwsbrief

Inschrijven op de gratis nieuwsbrief

 

Toekomst van het Europees landbouwbeleid
10.04.2017  Geeft inkomenssteun aan landbouw de belastingbetaler waar voor zijn geld?

Maakt inkomenssteun landbouwers lui? Opdat lezers niet te veel aanstoot zouden nemen aan de vraag verduidelijkt Alan Matthews in zijn blog ‘CAP Reform.eu’ dat hij eigenlijk wil weten welk effect het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) heeft op het individueel gedrag van landbouwers. Matthews is een Ierse professor op rust gespecialiseerd in Europese landbouwpolitiek, en één van de auteurs van een rapport waarin vrank en vrij wordt nagedacht over de toekomst van het GLB. Daarin heeft inkomenssteun geen plaats meer terwijl het momenteel een hap groter dan 70 procent uit het landbouwbudget neemt. Matthews betoogt dat die middelen efficiënter ingezet kunnen worden door ze doelgerichter te maken. Niet op de manier dat de EU het probeerde met de vergroening, maar met contracten voor de levering van publieke diensten waar een vergoeding tegenover staat. Aan de landbouwer om mee te doen, of de verplichtingen maar ook de steun aan zich voorbij te laten gaan.

Als eyecatcher is de vraag of inkomenssteun landbouwers lui maakt ongetwijfeld geslaagd. Inhoudelijk correcter formuleert professor emeritus Alan Matthews van het Trinity College in Dublin ze als volgt: “Heeft de basisbetaling aan individuele landbouwbedrijven enig effect op de efficiëntie waarmee landbouwers omspringen met grondstoffen?” Subsidies kunnen zowel een positief als negatief effect hebben op de efficiëntie van landbouwproductie. Professor Matthews legt uit dat sommige boeren als gevolg van de overheidssteun minder optimaliseren, en bijvoorbeeld niet streng genoeg toezien op hun kostprijs en te zwaar investeren in hun machinepark. Anderen boeren zorgen er met behulp van de overheidssteun net voor dat hun bedrijfsvoering bij de tijd en efficiënt blijft. De impact van inkomenssteun is dus niet eenduidig en bijgevolg niet eenvoudig te achterhalen.

Wat doet inkomenssteun met productiviteit?
In opdracht van het International Agricultural Trade Research Consortium (IATRC) deed professor Matthews samen met twee collega-wetenschappers toch een poging. Bestaande studies die de deels aan productie gekoppelde EU-steun uit de periode voor 2005 onder de loep namen, kwamen meestal tot de conclusie dat inkomenssteun negatief uitdraait voor de technische efficiëntie, de productiviteit en de groei van de landbouwsector. Daar durven Matthews en zijn collega’s geen staat op maken omdat het over een tijdperk gaat waarin de EU de teeltkeuze van landbouwers nog beïnvloedde en braaklegging verplichtte om overproductie door graanboeren tegen te gaan. Het ruimere plaatje zou met andere woorden het negatieve effect op de productiviteit kunnen verklaren, en niet zozeer de inkomenssteun zelf.

Interessanter zijn de recentere bevindingen van onderzoekers die ontkoppelde inkomenssteun als studieobject namen. De resultaten zijn dan minder eenduidig, en lijken er op te wijzen dat inkomenssteun geen ofwel een bescheiden positief effect heeft op de landbouwproductiviteit in de oude lidstaten. Matthews zegt dat de bestaande studies niet uitsluiten dat sommige landbouwers de basisbetaling gebruiken “om niet tot het uiterste te gaan in hun bedrijfsvoering”. Dit negatieve effect wordt (meer dan) goedgemaakt door collega-landbouwers die dankzij de EU-steun makkelijker geld kunnen lenen bij de bank. Daarmee doen ze investeringen die de productiviteit opdrijven. Dat inkomenssteun een goede manier is om dit soort investeringen te stimuleren, mag je daar volgens de Ierse GLB-expert niet uit afleiden.

landbouw.boerderij_LoonwerkDefour.geVILT.jpg

Nu je weet tot welke bevindingen Alan Matthews kwam in bovenstaande literatuurstudie hoeft het minder te verbazen dat hij in een rapport van de RISE Foundation tot de vlijmscherpe conclusie komt dat inkomenssteun niet efficiënt, noch effectief is. Het rapport wakkerde het debat over het landbouwbeleid aan tijdens het Forum for the Future of Agriculture in Brussel, en heeft een landgenoot als co-auteur. Professor Erik Mathijs (KU Leuven) schreef het deel over prijsvolatiliteit en risicobeheersing. Hij pleit voor het meer weerbaar maken van landbouwbedrijven op de lange termijn, in plaats van steeds brandjes te moeten blussen omdat landbouwers niet opgewassen zijn tegen de grillen van de markt.

Out of the box nadenken over het landbouwbeleid
Aangezien ongeveer 70 procent van het Europese landbouwbudget naar inkomenssteun gaat, doet hun rapport de titel ‘CAP: Thinking Out of the Box’ alle eer aan wanneer het voorstelt om dit type steun af te schaffen. Rechtstreekse steun aan landbouwbedrijven werd in 1995 door Europa geïntroduceerd als compensatie voor het afbouwen van de gegarandeerde minimumprijzen. Een kleine tien procent daarvan is nog steeds gekoppeld aan productie, zoals de zoogkoeienpremie in eigen land, maar het merendeel wordt uitbetaald als een toeslag per hectare. De rechtvaardiging is meervoudig: het landbouwinkomen ondersteunen en een vangnet bieden in geval van marktcrisis, voldoende voedselproductie in de EU garanderen, een compensatie voor de strengere productiestandaard binnen dan buiten Europa en, tot slot, ook het verduurzamen van de productiemethoden.

Dat zijn allemaal heel belangrijke doelstellingen voor een landbouwbeleid, maar is een hectaretoeslag wel de beste manier om ze te bereiken? Op die nagel kloppen Matthews en co in het rapport dat ze schreven voor de onafhankelijke denktank RISE Foundation, opgericht door voormalig Europees landbouwcommissaris Franz Fischler en voorgezeten door ex-milieucommissaris Janez Potocnik. Wie een landbouwbeleid vanaf een wit blad papier uittekent, komt hoogstwaarschijnlijk niet op de proppen met een hectaretoeslag. Professor Mathijs noemt het in die zin een overgangsmaatregel die nooit verdwenen is. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid kan je namelijk niet los zien van zijn voorgeschiedenis. Maar de uitdagingen voor het landbouwbeleid en zeker ook de budgettaire context veranderen zodat wetenschappers als Alan Matthews en Erik Mathijs andere opties op tafel leggen.

Budgettair gaat het er om spannen
Over die budgettaire context zegt Matthews het volgende: “Van 2014 tot 2020 spendeert de Europese Unie 363 miljard euro aan zijn landbouwbeleid, wat overeenkomt met 38 procent van het totale EU-budget. Het budgettaire aandeel van landbouw daalt, maar blijft hoog omdat dit het enige werkelijk gemeenschappelijke beleid is in Europa. Bij de onderhandelingen over het meerjarig financieel kader voor de periode na 2020 zal het landbouwbudget onvermijdelijk opnieuw onder druk komen. Niet mis te verstaan is dat bevoegd EU-commissaris Kristalina Georgieva in vraag stelde of het hervormde landbouwbeleid Europa wel voldoende toegevoegde waarde oplevert.” Het EU-budget komt extra onder druk te staan door de Brexit, want het Verenigd Koninkrijk is de tweede grootste netto betaler (circa 10,3 miljard euro per jaar) aan de Europese Unie.

vleesvee_LoonwerkDefour.geVILT.jpg

Eind dit jaar wordt van de Europese Commissie een budgetvoorstel verwacht dat de centen zal verdelen tussen de nog altijd belangrijke ‘oude’ beleidsdomeinen zoals landbouw- en cohesiebeleid en nieuwe prioriteiten zoals defensie en veiligheid. Indien de landbouwsector het met minder Europees geld moet stellen, dan kan dit onder lidstaten het debat aanwakkeren over het verlenen van nationale steun aan hun landbouwsector. Momenteel gebeurt dat reeds via de cofinanciering van de tweede pijler, toegelaten extraatjes op de inkomenssteun uit de eerste pijler en nationale steunmaatregelen. In het rapport van de RISE Foundation wordt een lans gebroken voor cofinanciering van de eerste pijler zodat lidstaten zelf meer gebrand zijn op een goede aanwending van de inkomenssteun.

Onmisbaar voor het landbouwinkomen?
Meer dan 40 miljard euro aan landbouwsubsidies per jaar kan je niet blijven verantwoorden door te verwijzen naar het twee decennia geleden gewijzigde EU-beleid inzake prijsondersteuning. De andere redenen die ter rechtvaardiging worden aangehaald, vindt professor Matthews niet overtuigend genoeg. In zijn bijdrage aan het RISE-rapport weerlegt hij ze één voor één. Dat inkomenssteun belangrijk is voor het landbouwinkomen zal niemand ontkennen. Matthews kent de cijfers: “Gemiddeld maakten ze in de periode 2010-2014 zo’n 28 procent van het landbouwinkomen uit. Tel daar de vergoedingen uit pijler 2 voor milieumaatregelen bij op, en de compensaties voor landbouwers in benadeelde gebieden, en het aandeel van subsidies in het inkomen stijgt tot 33 procent.” Dat varieert van het ene tot het andere land en nog sterker tussen de verschillende deelsectoren. Het meest van inkomenssteun afhankelijk zijn bedrijven met vleesvee en andere herkauwers (70%), gemengde bedrijfstypes (61%), akkerbouwbedrijven (55%) en melkveebedrijven (41%).

“Begrijpelijk dat landbouwers nerveus worden bij het idee dat de betalingen vanuit Europa verminderd zullen worden. Er zijn echter verschillende redenen waarom bovenstaande cijfers de impact van een steunvermindering op het landbouwinkomen overschatten”, aldus professor Matthews. Hij wijst er om te beginnen op dat de steun niet altijd terechtkomt bij landbouwers: “Een deel van de inkomenssteun wordt verrekend in de verkoop- en huurprijs van landbouwgrond. En zelfs al doet de landeigenaar dit niet spontaan, dan nog heeft inkomenssteun een prijsopdrijvend effect wanneer landbouwers elkaar beconcurreren om hetzelfde perceeltje grond.” De schattingen van het aandeel landbouwsteun dat gekapitaliseerd wordt in de waarde van grond lopen sterk uiteen: van 6 tot 7 procent en als andere uiterste 80 à 90 procent. Matthews becijferde dat empirische studies gemiddeld uitkomen op 20 à 25 procent. Dit indirecte effect is groter dan het aandeel steun dat nog altijd rechtstreeks in de zakken van landeigenaars belandt, ook al was er extra aandacht voor de definitie van het begrip ‘actieve landbouwer’.

witloofoogst.bodem_LoonwerkDefour.geVILT.jpg

Een ander ongewenst effect is dat inkomenssteun landbouwers met een weinig winstgevend bedrijf tegenhoudt om uit de sector te stappen. Ook pensioenboeren talmen om die redenen met een bedrijfsstopzetting. Het effect is dus dat je meer landbouwers actief houdt, eerder dan een verbetering van het inkomen van een individuele landbouwer. Inkomenssteun vertraagt in die zin de concentratie van landgebruik bij de meest efficiënte landbouwbedrijven en heeft ook implicaties voor de stroef lopende generatiewissel in de landbouw.” De GLB-expert suggereert dat de extra premie voor jonge landbouwers zijn doel mist als datzelfde beleid ook na de hervorming van 2013 nog tegenhoudt dat pensioenboeren de fakkel doorgeven.

Inkomenssteun is geen sociaal beleid
Als landbouwsubsidies vooral bedoeld zouden zijn om boeren een faire levensstandaard te verzekeren, dan moeten ze in de eerste plaats toekomen aan kleinschalige boerenbedrijven die een laag bedrijfsinkomen genereren. In de praktijk gaat het gros van de EU-subsidies naar een beperkt aantal relatief grootschalige landbouwbedrijven met een bovengemiddeld inkomen voor de bedrijfsleider. “Een onvermijdelijk gevolg van een betaling die areaalafhankelijk is”, analyseert Alan Matthews. Ongeveer drie procent van de landbouwbedrijven in de EU bewerkt 100 hectare of meer. Samen hebben zij de helft van het landbouwareaal in handen. Het vaak gehoorde argument dat 80 procent van de landbouwsubsidies naar 20 procent van de begunstigden gaat, vindt steun in de Europese statistieken.

Matthews voegt daar nog aan toe dat ruim de helft van de inkomenssteun terechtkomt bij de tien procent van de bedrijven die het hoogste inkomen genereren. Amper vijf procent van de steun gaat naar de 50 procent landbouwbedrijven met een inkomen onder de mediaan. Mocht de basisbetaling al een inkomensinstrument zijn, dan kwijt het zich volgens de Ierse professor zeer slecht van zijn taak. “Armoede op het platteland bestaat en moet aangepakt worden, maar lidstaten zijn veel beter geplaatst om dat te doen. Ten eerste hebben zij zicht op het volledige gezinsinkomen en ten tweede kunnen zij landbouwersgezinnen met een laag inkomen helpen via hun sociaal beleid.”

varkenshouderij.zeugen_LoonwerkDefour.geVILT.jpg

Het moderne Europa kan de inkomenssteun aan zijn landbouwers evenmin blijven verantwoorden vanuit het oogpunt van zelfvoorziening voor voedsel. De Europese Unie is niet sterk afhankelijk van voedselimport maar heeft daarentegen hoge zelfvoorzieningsgraden voor onder meer melkpoeder (220% in 2016), gerst (120%), varkensvlees (113%), tarwe (111%), enz. Voedselonzekerheid is in de EU geen kwestie van onvoldoende voedselproductie maar van kansarmen die geen toegang hebben tot voldoende en voedzame maaltijden. Of is voor Europa een taak weggelegd bij het voeden van de groeiende wereldbevolking? “Jawel”, verrast Matthews, “maar niet door zelf meer voedsel te gaan produceren. De EU kan landen met een snel groeiende bevolking en dreigende voedseltekorten beter leren hoe ze zelf hun landbouwproductie kunnen vergroten. ”

Inkomenssteun als veilig vangnet
Nadat Europa zijn landbouwbeleid op aandringen van de Wereldhandelsorganisatie beter conformeerde aan de markt, werden landbouwers sterker blootgesteld aan de schommelingen van de wereldmarktprijzen. Aangezien boeren dankzij de EU-subsidies voor hun inkomen minder afhankelijk zijn van de markt en van de weersomstandigheden, erkent de professor dat inkomensstabilisatie een positief effect is. Al zou het ook meer risicovol gedrag (bv. specialisering op een groot landbouwbedrijf) in de hand kunnen werken, of minstens kunnen beletten dat landbouwers andere opties voor risicobeheer (o.a. verzekeringen) te baat nemen.

“Voor de voorstanders van de status quo is het vangnet in geval van calamiteiten uitgegroeid tot een belangrijk argument pro inkomenssteun”, zegt Matthews, waarbij hij zelf het tegenargument geeft dat de inkomenssteun in sommige deelsectoren uitgegroeid is tot de belangrijkste inkomstenbron. Het doel is dan niet een ‘vangnet bieden’ maar een sector overeind houden, waar overigens ook goede redenen voor kunnen zijn zoals het behoud van herkauwers op bergflanken ter versterking van het landschapsonderhoud en de plattelandseconomie. Ook de vaststelling dat een hectaretoeslag geen rekening houdt met het risico waaraan een deelsector onderhevig is, wringt met de uitleg van een vangnet. Landbouwers percipiëren het zelf niet als een vangnet omdat de betalingen die zij ontvangen in goede en slechte jaren dezelfde zijn. Het beste bewijs daarvan vindt Matthews de crisissteun waar boerenorganisaties om vragen. Zo maakte de Europese Commissie tweemaal 500 miljoen euro vrij om de zuivelcrisis van 2015-2016 te bezweren, hoewel de melkveehouderij inkomenssteun geniet.

melkvee_LoonwerkDefour.geVILT.jpg

Moet Europa de inkomenssteun dan handhaven omdat het zelf zo’n hoge eisen stelt aan de productievoorwaarden? Dat is maar hoe je het bekijkt want, zo argumenteert Matthews, dat komt de reputatie van de Europese landbouw op de binnen- en buitenlandse markt ten goede en de handelspartners van de EU vaardigen vaak gelijkaardige voedselstandaarden uit zodat ook de lokale landbouwers met extra kosten wordt geconfronteerd. Bovendien winnen private lastenboeken van voedingsfabrikanten en grootwarenhuizen aan belang. Hun eisen zijn op geïmporteerde landbouwproducten net zo goed van toepassing als op de lokale productie. “Het speelveld is dus gelijker dan de verschillen in nationale wetgeving doen vermoeden. Bovendien hangt aan strenge wetgeving niet alleen een prijskaartje maar sparen landbouwers zo de economische schade van een vertrouwenscrisis bij de consument uit. Ook milieuschade zoals waterverontreiniging door landbouw wordt vermeden door een Nitraatrichtlijn bijvoorbeeld.”

Inkomenssteun als glijmiddel voor verduurzaming
Hierboven wordt al verwezen naar de onvermijdelijke milieu-impact van voedselproductie. De landbouwsector maakt vorderingen op dat vlak, bijvoorbeeld bij het terugdringen van de broeikasgasuitstoot en het verkleinen van de uitspoeling van stikstof en fosfor naar het oppervlaktewater. Met andere indicatoren blijft het de verkeerde kant op gaan: de populatie akker- en weidevogels, de bodemvruchtbaarheid en het waterverbruik in regio’s met grondwaterschaarste. Op vlak van verduurzaming van de landbouw is de Europese Unie dan ook ambitieus. Matthews verwijst in dat verband naar de vergroening in de eerste pijler van het landbouwbeleid. Een derde van de inkomenssteun, jaarlijks zo’n 12 miljard euro, werd aan drie vergroeningsmaatregelen gekoppeld zodat de steun beter bijdraagt aan milieu- en klimaatdoelstellingen.

Voor een analyse van de effectiviteit daarvan is het nog vroeg zodat de professor teruggrijpt naar de review door de Europese Commissie. Wat cijfers omtrent de precieze milieu-impact betreft, blijft hij op zijn honger zitten. Voor het ecologisch focusgebied dat vijf procent van het akkerareaal inneemt, concludeert de Commissie dat het sterk afhankelijk is van de invulling die lidstaten en landbouwers hieraan geven. Matthews voegt daar zelf aan toe dat de regels gewasdiversificatie en behoud van permanent grasland weinig of geen veranderingen behoeven in de bedrijfsvoering van landbouwers. In Brussel schatten ze dat eis inzake gewasdiversificatie het landgebruik veranderd heeft op 1 procent van de driekwart van het akkerareaal die onder de verplichting valt. In combinatie met de keuze voor productieve teelten binnen het ecologisch aandachtsgebied verwacht de professor weinig milieuwinst als gevolg van de vergroening. Vergelijk dat met de aanzienlijke milieuwinst door de half zo dure milieu- en klimaatmaatregelen uit het plattelandsbeleid, en het is volgens Alan Matthews duidelijk dat er meer mogelijk is met het budget dat nu naar inkomenssteun gaat.

Beter doen voor hetzelfde geld
Professor Matthews voelt zich in zijn pleidooi voor meer doelgerichte landbouwsteun gesteund door de Europese plattelandsverklaring die vorig jaar vernieuwd werd in de Ierse stad Cork. De 2.0 verklaring ‘A Better Life in Rural Areas’ bevat een oproep om het landbouwbeleid sterker te richten op duidelijk afgelijnde economische, sociale en milieudoelstellingen. Niet elke doelstelling vergt directe steun aan landbouwers en waar dat nodig is, kan het doelgerichter dan met een generieke hectaretoeslag. De voorrang die aan deze of gene doelstelling gegeven wordt, zal het resultaat zijn van politieke besluitvorming. Gelet op de uitdagingen waar landbouw voor staat, verwacht Matthews dat ‘duurzame intensivering’, de circulaire economie, klimaatbescherming en het beschermen van natuurlijke hulpbronnen zoals bodem en biodiversiteit de politieke agenda zullen bepalen en hier meer middelen vanuit het landbouwbudget naar toe zullen gaan.

verkeersveiligheid.koeien_LoonwerkDefour.geVILT.jpg

De huidige vorm van inkomenssteun geeft een actieve landbouwer het recht op een betaling indien hij zijn landbouwgrond in goede landbouw- en milieuconditie houdt door een aantal randvoorwaarden te respecteren. Er staat weinig tegenover in de ogen van professor Matthews, en de vergroening kan hem niet van dat idee brengen. Door landbouwers worden de randvoorwaarden en de vergroening gezien als bemoeienis vanwege de bureaucraten uit Brussel. Alan Matthews: “Niet alleen krijgt de belastingbetaler weinig waar voor zijn geld, maar het zorgt bij landbouwers voor een negatieve ingesteldheid als het over publieke diensten gaat. In plaats van de inkomenssteun gekoppeld aan vergroening te zien als de beloning voor een milieuprestatie, klagen de boeren en hun organisaties dat het slecht is voor hun productiviteit en inkomen. Zij veronderstellen dat inkomenssteun een verworven recht is op een extra inkomen, en dat de bijbehorende verplichtingen tot een minimum beperkt moeten worden.”

Wat stelt de Ierse professor dan zelf voor? “Laat landbouwers kiezen om al dan niet een contract met de overheid af te sluiten om (milieu)diensten te leveren, en laat hen ook zelf bepalen hoe verregaand ze zich engageren. Wie zich niet in de voorwaarden kan vinden, doet niet mee maar krijgt dan ook geen steun. Waar het op aankomt, is aan de belastingbetaler kunnen tonen dat hij waar voor zijn geld krijgt.”

Bron: eigen verslaggeving

Beeld: Cofabel / Loonwerk Defour

Volg VILT ook via